miércoles, julio 14, 2004

Somos Pobres Porque Somos Ricos

Sorprendentemente, desde los años sesenta para acá, las economías subdesarrolladas dotadas con abundantes recursos naturales han crecido a tasas menores por habitante que las que no disponen de ellos. Estas últimas, a pesar de no poseer riquezas naturales, crecieron a ritmos que fueron entre dos a tres veces superiores a las de los primeros. Más alucinante aún: el peor desempeño económico de estas últimas décadas se detecta en las economías mineras (1). Por lo que parecería confirmarse, una vez más, la validez de la "paradoja de la abundancia" y la maldición que pesaría sobre los "mendigos sentados en un banco de oro".

¿Cómo explicar esta curiosa contradicción entre la abundante riqueza natural y la pobreza humana en la gran mayoría de nuestros países? ¿Qué implicaciones tiene para economías como la peruana? ¿Podremos sobreponernos a los efectos negativos que ejerce la abundancia de recursos naturales? ¿Será inevitable repetir en el Perú los fiascos que representaron las famosas bonanzas de la plata, del guano, del caucho, del petróleo, de la harina de pescado y demás, ahora que la boyante exportación de oro y cobre ya está en marcha y promete ser apoteósica?

La literatura especializada ha detectado una variada gama de mecanismos y efectos que, paradójicamente, nos mantienen en el subdesarrollo, por habernos concentrado casi exclusivamente en la primario-exportación. Enumeraremos las principales patologías que genera este esquema de acumulación, el que se retroalimenta y potencia sobre sí mismo en círculos viciosos cada vez más perniciosos.

Un primer factor, el más nombrado y conocido, deriva de la "enfermedad holandesa" que infecta al país exportador de la materia prima, cuando su elevado precio o el descubrimiento de una nueva fuente o yacimiento desata un boom de exportación primaria. El ingreso abrupto y masivo de divisas que resulta de ahí lleva a una sobrevaluación del tipo de cambio y a una pérdida de competitividad (en especial, del sector manufacturero). Por ello, los recursos migran del sector secundario a los segmentos no transables y al sector primario-exportador, distorsionando la estructura de la economía, al recortar los fondos que pudieran ir precisamente a los sectores que propician mayores valores agregados y efectos de encadenamiento.

Un segundo proceso perjudicial que se aduce, el más antiguo y empíricamente más resbaloso (la tesis Prebisch-Singer), plantea que una especialización en la exportación de bienes primarios -a la larga- ha resultado nefasto, como consecuencia del deterioro tendencial de los términos de intercambio, en contra de los bienes primarios que exportamos (por su baja elasticidad ingreso, porque se vienen sustituyendo por sintéticos y porque el contenido de materias primas de los productos manufacturados es cada vez menor) y a favor de los bienes industriales que importamos. Lo que nos impediría participar plenamente en las ganancias que provee el progreso técnico a escala mundial.

En tercer lugar, la elevada tasa de ganancia -por las sustanciales rentas ricardianas que contiene- que genera un producto de ese sector exportador, lleva a su sobreproducción, la que a la larga termina en un "crecimiento empobrecedor" (Bhagwati, 1958), ya que el exceso de oferta hace descender el precio del producto en el mercado mundial... fenómeno que habría acaecido durante la década pasada en el caso del cobre en Chile.

En cuarta instancia, ligada en parte a los efectos anteriores, debemos mencionar la conocida volatilidad que caracteriza los precios de las materias primas en el mercado mundial, con lo que la economía primario-exportadora sufre problemas permanentes de balanza comercial, genera dependencia financiera externa y somete a erráticas fluctuaciones las actividades económica y sociopolítica nacionales. Todo esto se agrava cuando se desata la cíclicamente inevitable caída de esos precios internacionales y la consecuente crisis de balanza de pagos, que se profundiza por la fuga masiva de los capitales golondrinos que aterrizaron en el país por la repentina bonanza. En esa comparsa los acompañan prestos los huidizos capitales gallinazos de nuestros propios compatriotas, que agudizan la restricción externa.

Quinto: El auge de la exportación primaria también atrae a la siempre bien alerta banca internacional, que en esas circunstancias desembolsa préstamos a manos llenas, como si se tratara de un proceso sostenible; financiamiento que, por lo demás, es recibido con los brazos abiertos por el Gobierno y los empresarios del país exportador, quienes también creen en esplendores permanentes. Con lo que se acicatea aún más la sobreproducción y las distorsiones económicas sectoriales. Pero, sobre todo, se hipoteca el futuro de la economía, no tan lejano, cuando llega el inevitable momento de servir la pesada deuda externa contraída en montos sobredimensionados durante la generalmente breve euforia exportadora.

Por añadidura, esa abundancia de recursos externos, alimentada por los flujos que generan las exportaciones y los créditos, lleva a un auge consumista temporal, que generalmente significa un desperdicio de recursos, en que se procesa una sustitución de productos nacionales por productos externos. Paralelamente, al Gobierno se le ocurre que es el momento de construir elefantes blancos. Pero el proceso más grave y que engloba en parte al anterior, es el que Tornell y Lane (1999) denominan "efecto voracidad", que consiste en la desesperada búsqueda y en la apropiación abusiva de parte importante de los excedentes generados y que los políticamente poderosos exprimen de la explotación del botín de los sobrerendimientos exportadores; ciertamente sin contar las regalías, que son una retribución justificada que el Gobierno tiene el derecho de captar.

Al margen de la corrupción que acompaña a ese proceso, "en este caso, la asignación de talentos en la economía se distorsiona y los recursos son desviados hacia actividades improductivas" (Bravo-Ortega y De Gregorio, 2002). Y, cuando el insumo exportado se agota, generalmente no queda nada, excepto deudas y tierras yermas. En ese contexto, también es muy común escuchar que las riquezas fáciles llevarían a la holgazanería, mientras que la escasez de recursos (¡más allá de la "ética protestante"!) despertaría el ingenio, el ahorro, la industriosidad y la responsabilidad de los gobiernos y los empresarios.

Séptimo: la actividad exportadora genera enormes rentas ricardianas, aquellas que se derivan de la riqueza de la naturaleza, más que del esfuerzo empresarial, lo que -cuando no se cobran regalías- conduce a sobreganancias que distorsionan la asignación de recursos en el país. De ahí la importancia de la recientemente promulgada Ley de Regalías Mineras, que permitiría reducir las ganancias a sus niveles "normales". Dicho sea de paso, se ha afirmado que las 'regalías mineras' matarían a la gallina de los huevos de oro. Pero esto no es así: el problema es que esta gallina se come sus propios huevos. Y lo curioso es que no se intoxica, pero sí al resto de la economía.

Un octavo factor evidente, derivado de la primario-exportación, ha sido la concentración del ingreso y de la riqueza en pocas manos, básicamente en las de las empresas transnacionales, a las que se les reconoce el mérito de haberse arriesgado a explorar y explotar los recursos en mención, pero que conducen a una mayor "desnacionalización" de la economía. Por lo demás, desafortunadamente, algunas de esas corporaciones aprovechan su sustancial contribución al equilibrio de la balanza comercial para influir sobre el balance de poder en el país, amenazando permanentemente a los gobiernos que se atreven a ir a contracorriente y pretenden asumir una estrategia nacional autodependiente de desarrollo, que busque la inclusión de las mayorías a la economía "social" de mercado. En tal sentido, la de por sí casi inexistente soberanía nacional, se ve vaciada de contenido y nos lleva a mendigar "ayuda externa" en todos los campos.

En estrecha relación con lo anterior, que es el fenómeno más grave, los recursos naturales no renovables se configuran en "enclaves", por su ubicación y forma de explotación, convirtiéndose en grandes Estados dentro de pequeños Estados. Las experiencias históricas de este noveno aspecto nos han enseñado que la minería no genera encadenamientos a la Hirschman (1959), que son tan necesarios para lograr un desarrollo coherente de la economía, asegurando los tan esenciales enlaces integradores y sinérgicos hacia delante, hacia atrás y de la demanda final. Mucho menos, facilita y garantiza la transferencia tecnológica y la generación de externalidades a favor de otras ramas económicas del país.

A lo anterior se suma el hecho, bastante obvio (y, desgraciadamente, necesario, y no solo por razones tecnológicas), de que, a diferencia de las demás ramas económicas, la actividad minera absorbe poco -aunque bien remunerado- trabajo directo e indirecto, es intensiva en capital y en importaciones, contrata fuerza directiva y altamente calificada foránea, utiliza casi exclusivamente insumos y tecnología foráneos, etc., con lo que el "valor interno de retorno" (Thorp y Bertram, 1986: equivalente al valor agregado que se mantiene en el país) de la actividad primario-exportadora resulta irrisorio.

Once: otro aspecto fundamental es que la explotación de recursos naturales no renovables está sujeta a rendimientos decrecientes, cuando lo que debe interesar a nuestros países es desarrollar actividades económicas sujetas a rendimientos crecientes a escala, de alto contenido tecnológico. Como lo ha demostrado Eric Reinert, en todas las actividades, los países centrales nos desplazan hacia la producción de bienes sujetos a rendimientos decrecientes (incluso en la industria) y ellos se reservan aquellos con costos decrecientes y con efectos positivos de transvase, y aglomeración.

De los varios elementos anteriores, se desprende una tendencia a una distribución del ingreso y de los activos que se vuelve aún más desigual. Con lo que, además, se cierran las puertas para ampliar el mercado interno porque no hay "chorreo" y surgen más presiones para exodirigir la economía porque "no hay a quién vender domésticamente".

Todo lo que, casi imperceptiblemente, desarrolla una inhibidora monomentalidad exportadora (Watkins, 1963), que termina ahogando la creatividad e incentivos de los empresarios nacionales que habrían estado dispuestos a invertir en ramas económicas con altos valores agregado y de retorno. También en el Gobierno, e incluso entre los ciudadanos, se genera una "mentalidad pro exportadora" casi patológica, basada en el famoso eslogan: "Exportar o morir". Lo que lleva a despreciar las enormes capacidades y potencialidades disponibles en el interior y le cierra las puertas a un esquema de "desarrollo hacia adentro" y todo intento que pretenda alentar un "Vivir con lo Nuestro" (Aldo Ferrer), que ahora suena tan ingenuo y utópico en vistas del Nirvana que promete -¿para el próximo siglo?- la globalización.

Finalmente, para completar la variada gama de deformaciones derivadas de la exportación de recursos primarios, ya es casi una cantaleta en la literatura y uno de los cuestionamientos más repetidos y que aparentemente más resienten a sus acólitos, el hecho de que la actividad minera deteriora grave e irreversiblemente el medio ambiente natural y social en el que se desempeña, a pesar de los esfuerzos crecientes de las empresas mineras para minimizar la contaminación y las de los antropólogos contratados por ellas, para establecer relaciones "amistosas" con las comunidades aledañas. Evidentemente, agravando la situación, no hay cómo evitar que en esas zonas y las ciudades contiguas suba aceleradamente el costo de vida.

A pesar del panorama exageradamente caricaturesco y pesimista presentado hasta aquí, habiendo eliminado adrede los escasos efectos positivos que ejerce la "prosperidad falaz" de los boom primario-exportadores, todas las evidencias históricas señalan en la misma dirección: a la larga, la exportación de materias primas no renovables tiende a "desarrollar el subdesarrollo" en nuestros países (2). Y esto no es culpa del imperialismo, ni del hecho que poseamos ingentes riquezas naturales, ni de las empresas mineras.

El problema radica casi exclusivamente en nuestros gobiernos, en nuestros empresarios y en nosotros mismos, como académicos o como ciudadanos. Porque no hemos sido capaces de idear las políticas económicas y las reformas legal-estructurales requeridas, ni de conformar las alianzas y consensos necesarios, para aprovechar nuestras enormes potencialidades -al margen incluso de los auges temporales de la primario/exportación- para asegurar la transición de nuestra economía hacia la autodependencia, la integración nacional y la ampliación del mercado interno.

A alguien se le podría ocurrir la peregrina idea de que, ya que la exportación primaria genera y perenniza el subdesarrollo, la solución consistiría en dejar de explotar nuestros ricos recursos naturales. Obviamente, esta es una famosa falacia: post hoc ergo propter hoc. Por lo que, en este contexto, salta inmediatamente un interrogante obvio: ¿cómo fue posible que otros varios países sí lograran remontar la presión de periferización y el maldesarrollo, a pesar de poseer tantos o más recursos naturales que nosotros?

La receta está a la mano: estudiemos la historia económica y sociopolítica de países ricos en recursos naturales, que lo lograron a fines del siglo XIX y principios del XX, como Australia, Canadá, Finlandia, Noruega, Nueva Zelanda y Suecia. O, como lo vienen intentando por diversas vías y aparentemente con buen éxito, durante las últimas décadas, países como Costa Rica, Malasia, Mauricio y Botswana. En una próxima oportunidad podríamos plantear las medidas pertinentes a partir de nuestra propia realidad.

Evidentemente, somos conscientes de los poderosísimos intereses que quieren seguir por la misma ruta. El desafiante reto que nos compromete, radica precisamente en promover el cambio en nuevas direcciones, a partir de soluciones concretas -que ciertamente no pueden ser "ni calco, ni copia"- recogidas de experiencias exitosas y sobre la base de alianzas y consensos que conduzcan a un desarrollo en libertad, desde dentro y a escala humana.


Notas

(1) Richard M. Auty, ed., Resource Abundance and Economic Development, Oxford University Press, 2001 (http://www.wider.unu.edu/research/1998-1999-4.2.publications.htm).
(2) El lector interesado en estos temas puede obtener la bibliografía sustentatoria de lo aquí afirmado del autor. Escribir a: jschuldt@up.edu.pe


Fuente:


Convergencia. Perú, julio del 2004.
Edición en Internet: La Insignia (http://www.lainsignia.org/2004/julio/econ_009.htm)


jueves, julio 01, 2004

Regalías Mineras y Rentas Ricardianas

En transcurso del presente semestre se ha desatado un acalorado y fascinante debate en torno a las regalías mineras. Finalmente, el miércoles de la semana pasada, contra el viento y la marea desatados por los lobbies mineros y los medios de comunicación que le son adictos, el Congreso aprobó la autógrafa de la Ley de Regalías Mineras, nada menos que con 90 votos a favor, 11 en contra y 5 abstenciones. El Ejecutivo se tomará tres semanas para evaluarla, sea para observarla o para aprobarla. De ser este último el caso, en 30 días se publicaría el Reglamento respectivo. De cualquier forma, el premier ya se adelantó afirmando que de todas maneras "habrá regalías", lo que desató sonoros aplausos en todas las regiones y parecería ser el inicio para efectivizar el "reenganche" del gobierno. Pero aún está por verse si se introducirán modificaciones, por no decir que la ley se difuminará en el olvido por eso de las calendas griegas, con lo que resonará una contundente ovación desde Wall Street. Recordemos que la autógrafa que eliminó a Petroperú del proceso privatizador demoró un año en promulgarse.

De ahí que a estas alturas resulte pertinente recoger algunos de los argumentos que -a favor o en contra- han presentado los contendientes en una controversia que ha tenido visos de tragicomedia en algunos casos y que no parece tener fin. Y aparentemente no lo tendrá, tanto porque se están jugando varios cientos de millones de ambiciones políticas, de sueños y de dólares a los que aspira cada uno de los bandos en conflicto, como porque curiosamente se han planteado estrambóticas falacias, como consecuencia de que ninguno de los participantes ha recurrido a las fuentes históricas y a las bases teóricas que podrían haberlos llevado a sustentar sus puntos de vista con la seriedad requerida. Y, como los intereses personales o de grupo han predominado en la discusión, ricamente condimentada por divertidos insultos, chanzas y calificativos despectivos, algo muy natural e inevitable en este caso, resulta un pandemonio para cualquiera que quisiera aproximarse al fondo del asunto y seguir con alguna sensatez este complejo tema desde sus bases teóricas, formas de implementación e impactos y consecuencias. Nada se pierde, sin embargo, haciendo el intento.

1. ¿La regalía es un impuesto a las utilidades?

A mi entender el meollo de la discusión y de los malentendidos radica en la peculiar concepción que se la he venido dando al concepto de "regalía", que para casi todos los participantes sería un impuesto. Conclusión intrigante a la que no entendemos cómo se puede haber llegado tan alegremente. A juzgar por la teoría económica, en cambio, se trata de un cupo o derecho y, más técnicamente, de una "renta" en el sentido económico clásico de la palabra, aunque desafortunadamente tampoco poseemos una acepción consensual (las variantes terminológicas pueden consultarse en: Worcester, 1946).

Es muy larga -y, desafortunadamente también, muy confusa- la discusión que sobre la materia se ha llevado a cabo sobre el tema desde que se inició, por lo menos desde fines del siglo XVIII. Por lo que mantendremos la exposición en sus niveles más elementales e incontrovertidos, para lo que basta recordar brevemente algunas tesis de David Ricardo, quien planteara con mucha claridad el asunto en los capítulos II y III de sus "Principios de Economía Política y Tributación" (1816):

"La renta es aquella parte del producto de la tierra que se paga al terrateniente por el uso de las energías originarias e indestructibles del suelo. Se confunde a menudo con el interés y la utilidad del capital y, en lenguaje popular, dicho término se aplica a cualquier suma anualmente pagada por el agricultor a su terrateniente".

De manera que, así como todos los demás "factores de producción", el propietario de la tierra (o de cualquiera de los recursos naturales de una nación soberana) también debería recibir una compensación por la explotación que un concesionario realice de ellos. Ricardo también distingue entre la renta de la tierra "en bruto", que se deriva de sus "energías originarias", vis a vis de lo que algunos economistas denominan las "rentas de eficiencia" (Mamalakis, 1976) que se atribuyen a las "mejoras" que realizan los que la cultivan (canalización, instalaciones, drenaje, enrejado, edificios, etc.), por lo que esas sí corresponden -como utilidades propiamente dichas- al operario de las tierras o de las minas.

La renta pagada a los propietarios de recursos naturales "en bruto" (que es la que interesa aquí) tienen la misma justificación -aunque su origen y naturaleza sea distinta- que el salario que se le paga al obrero por la venta de sus fuerza de trabajo o los intereses que cobra el banco por los créditos que otorga o los alquileres que recibe el propietario de un inmueble o la franquicia que se apropia el dueño de una marca o fórmula, etc. Desde la perspectiva neoclásica, la renta no sería otra cosa que la productividad marginal del recurso natural, sea de la tierra, sea de las propiedades mineras. Desde esta perspectiva es curioso que quien diga -es un decir- que los salarios son un impuesto lo mandan al Larco Herrera y los que afirman que las regalías son un impuesto a las utilidades los aplauden.

Por tanto, como es el caso que nos interesa, si el Estado es el dueño de los recursos mineros (Art. 66 de la Constitución) tiene todo el derecho de cobrar un determinado emolumento o derecho o regalía, al margen de los impuestos que pueda acotar sobre las utilidades de la empresa que explota esos recursos no renovables. El derecho que se paga sobre las recursos naturales es una regalía o renta porque se trata de una contraprestación que entrega la empresa operadora al Estado por su explotación efectiva.

Los abogados que -por convicción o encargo- estén contra las regalías, por tanto, a fin de recusar este argumento, tendrían que esforzarse por demostrar que el Estado no es el dueño de nuestros recursos naturales y que los operadores mineros no son simples concesionarios. Estoy convencido de que podrán aventurar las acrobacias legales bien fundamentadas a que nos tienen acostumbrados algunos para hacerlo convincentemente. Si se demostrara que la regalía es un impuesto a las utilidades o al ingreso de las empresas, su cobro efectivamente iría contra la Constitución, ya que en ella se explicita el principio de la igualdad en materia tributaria (entre sectores productivos en este caso) y se reconoce que ningún tributo puede tener efectos confiscatorios o discriminatorios.

Y, en efecto, a la sazón los constitucionalistas más serios ya dieron su veredicto en contra de las regalías en ese sentido (Ossa, 2004): sea porque dicen que el dominio de las minas por parte del Estado "no es propiamente patrimonial", por lo que no es su dueño sino "una especie de tutor de la riqueza material" (en Chile); sea porque ese dominio estatal "es sólo originario y que el concesionario tiene un dominio derivado", de donde resulta que "el Estado viene a ser un depositario y a la vez un administrador de la riqueza minera" (en Perú). Por lo demás, en ese mismo afán por demostrar lo imposible, "las minas están ocultas y no tienen dueño", por lo que "no tienen existencia económica real hasta que alguien las descubre y evalúa".

2. ¿Cuáles son las bases teóricas de las rentas ricardianas?

Éste es un tema aún más intrincado, porque los recursos naturales (del suelo y subsuelo, del mar y los ríos) deben recibir un tratamiento distinto al de los demás elementos productivos, ya que según Ricardo, "(..) se advierte que las leyes reguladoras del progreso de la renta son muy distintas de las que regulan el progreso de las utilidades (...)", así como el de los salarios y de los ingresos de los demás elementos productivos.

En ese caso la renta variará en función a la ubicación geográfica y a la riqueza de la mina. Veamos lo que dice Ricardo en el capítulo "Sobre la Renta de las Minas", para poder entender el concepto de renta diferencial sobre la que habría que aplicar las regalías:

"(...) hay minas de distintas calidades, que proporcionan resultados muy diferentes, con las mismas cantidades de trabajo. El metal extraído de la mina más pobre que se explota debe tener por lo menos un valor en cambio no sólo suficiente para proveer todos los vestidos, alimentos y productos necesarios consumidos por quienes trabajan, y para colocar el producto en el mercado, sino también para procurar las utilidades comunes y ordinarias a quien anticipa el capital necesario para llevar a cabo la empresa. El ingreso del capital en la mina más pobre, que no pague renta, regularía la renta de todas las demás minas productivas. Se supone que la mina en cuestión rinde las utilidades usuales del capital. Todo lo que las demás minas produzcan por encima de ese nivel, se pagará necesariamente a sus propietarios como renta".

Más claro ni el agua. Las minas que solo cubren los costos directos y la "ganancia normal" (y que, por tanto, no gozan de la renta diferencial) sirven de base para la determinación de las rentas ricardianas que obtienen las minas más productivas. De manera que se aplica el mismo principio que para la explotación de los suelos, según Ricardo:

"Por tanto, únicamente porque la tierra no es ilimitada en cantidad ni uniforme en calidad, y porque con el incremento de la población la tierra de calidad inferior o menos ventajosamente situada tiene que ponerse en cultivo, se paga renta por su uso. Con el progreso de la sociedad, cuando se inicia el cultivo de la tierra de segundo grado de fertilidad, principia inmediatamente la renta en la tierra de la primera calidad, y la magnitud de dicha renta dependerá de la diferencia en la calidad de estas dos porciones de tierra".

De manera que, a diferencia de las utilidades, que es un pago por el esfuerzo y creatividad ("productividad") del empresario propiamente tal, las rentas son un "don de la naturaleza", que "cae del cielo" y no es propiamente obra del ser humano, con todos los méritos que deben reconocérsele al minero, sobre todo por los riesgos y costos que asume en la fase de prospección y exploración, que de lo contrario mantendría inexplotada la riqueza natural, pero a cambio de lo cual obtiene precisamente las utilidades que le corresponden por sus ventas.

Regresando a Ricardo, a manera de síntesis, tenemos que su concepción de la renta minera posee un carácter dual (Orchard, 1922), en que, tal como también la concibió posteriormente Alfred Marshall:

a. una parte de la regalía se paga por los minerales extraídos, la que no es propiamente una renta (se le denomina regalía marginal), sino un activo que se extrae del "almacén de la naturaleza" y que desaparece del depósito, por lo que -a diferencia de la tierra- el valor del contenido de la mina resulta menor cuando el "arrendatario" se la devuelve a su propietario; y
b. la otra parte de la regalía se eroga por la mejor ubicación o rendimiento de una determinada mina sobre la que tiene la mina marginal, que consecuentemente es el excedente económico diferencial o la renta ricardiana propiamente dicha (la que, por lo demás, explica la diferenciación de los montos que se cobran por concepto de regalía).

De donde se desprende que la regalías mineras representan, de un lado, la capitalización de un activo o "capital natural" (a.) y, de la otra, una renta diferencial o ingreso por la "fertilidad" del recurso (b.). Por ambos conceptos -que llamaremos renta de explotación y renta diferencial, respectivamente- deben pagar las empresas mineras "más fértiles". Únicamente las minas marginales no tienen porqué pagar regalía por renta diferencial, sino únicamente por el mineral extraído o renta de explotación (un monto fijo por libra u onza o tonelada). Esta dicotomía constitutiva de la renta ricardiana complica tremendamente el cálculo de las regalías, como veremos a continuación.

A efectos de ilustrar esos conceptos, vale la pena recordar cómo se determinaban las regalías que tenían que pagar los mineros del carbón en Inglaterra y Francia en función de dos variables: la profundidad y el grosor del filón del mineral (riqueza de la veta), a lo que se añadía el monto de material explotado. La mina marginal era la que tenía la mayor profundidad y el menor grosor de vetas y que aún resultaba rentable explotarse al precio de mercado vigente; pero, esa mina solo pagaba el monto fijo por la extracción del mineral. (Dicho sea de paso, en esa época ya se reconocía que los daños causados por el operador minero en la superficie de la mina no eran parte de las regalías, sino que debían ser provistos por algún otro tipo de pago que permitiera cubrir las externalidades negativas).

Nota para el lector escéptico: Si usted considera que las minas no son propiedad del Estado y que las recursos naturales no rinden rentas ricardianas y que por tanto no deben pagarse regalías (ni por renta de explotación, ni por renta diferencial), le recomendamos dejar de leer lo que sigue porque serían meras falacias cometidas por este ingenuo intérprete.

3. ¿Cuáles son los criterios para fijar la base imponible?

Como en los detalles está el diablo, aquí comienzan las dificultades, sobre todo cuando nos disponemos a determinar los montos específicos a que deben ascender las rentas ricardianas, que deberían determinarse -lo repetimos- a partir de las cantidades extraídas (renta de explotación) y de los "distintos poderes productivos" (renta diferencial) de las minas.

De igual manera, para el caso de la minería deben contemplarse las mismas variables: la regalía debe establecer montos o porcentajes diferenciados, según la ubicación, profundidad y riqueza de la mina. Y así lo han concebido, hasta cierto punto, los congresistas (¡sin conocer a Ricardo!) en el articulado de la Ley aprobada por ellos: los que no pagan nada (ni siquiera la renta por montos de explotación) porque apenas estarían cubriendo la ganancia media (y que serían los "pequeños productores y mineros artesanales", según el artículo noveno de la Ley) y los que sí gozarían de rentas diferenciales, que pagarán tasas de 1% o 2% o 3% sobre diversos rangos del valor bruto de venta de los minerales concentrados en los mercados interno y externo (artículo 3.1. de la Ley de Regalías).

Las preguntas más complejas surgen cuando queremos bajar a tierra, al momento de diseñar una ley y sobre todo, lo que es lo más complicado aún, cuando se tiene que elaborar el Reglamento que la regule y que tendrá que ser muy preciso en vista de la complejidad del tema: ¿por qué se cobra sobre el valor de ventas y no sobre las ganancias contables? ¿por qué se le carga a la empresa y no a cada uno de los minerales que se explotan? ¿por qué no se cobra un monto por cantidad extraída? ¿por qué se cobra después de concentrado el mineral y no en "boca de mina"? ¿por qué se acota mensualmente y no cada año? No tenemos respuesta para todas interrogantes, pero intentaremos aproximarnos a algunas.

La dificultad para calcular la renta ricardiana radica en el hecho que no disponemos de las informaciones necesarias para hacerlo con precisión y para poder determinar así una regalía "justa", entre las que se encuentran la ley de los minerales que se extraen, los montos que se explotan de cada mina (que además puede ser polimetálica) y, sobre todo, porque no conocemos los estados de pérdidas y ganancias de las empresas. De ahí que no nos quede sino determinarlas a ojo de buen cubero, lo que se ha hecho bastante bien en la Ley elaborada por el Congreso.

A manera de información, puede resultar interesante observar el sistema relativamente sofisticado que se aplica en el estado de Gales del Sur (Australia), donde se han determinado varios tipos o formas de captar las rentas ricardianas (ver Mineral Resources, 2003). Una primera, que fija una regalía por la cantidad de mineral específico extraído, en que se le cobran montos diferenciales: 70 centavos por tonelada extraída de barita, bentonita, boratos, caolín, mármol, fosfatos, etc.; 40 centavos en el caso de calcita, dolomita, piedra caliza, etc.; 35 centavos a la bauxita, etc.; etcétera. Un segundo tipo de regalía es ad-valorem, en que le cobran un 4% al valor total de los minerales extraídos (en que son deducibles los costos asociados al procesamiento y tratamiento del mineral; sin embargo, no se pueden deducir los costos de exploración, desarrollo y explotación del "cuerpo del mineral", ni los de rehabilitación de la mina). Y una tercera regalía se aplica a las ganancias, pero solo para una región del estado, que por lo demás resulta muy difícil de explicar (como ellos mismos lo afirman). Finalmente, el carbón tiene un tratamiento distinto (1,70 por tonelada explotadas, más 50 centavos si es a tajo abierto y un adicional del 5% hasta un máximo de 85 centavos si el carbón se utiliza para producir energía), así como el petróleo (10% sobre su valor de venta).

Otro ejemplo ilustrativo es el de Zimbabue, que habría comenzado a cobrar regalías desde el primero de enero de este año, en que se han establecido tasas diferenciadas, según el valor de mercado del mineral específico que se explota (Xinhua News Agency, 2003): 10% sobre las ventas en el caso de diamantes; los metales preciosos como el oro pagan 3%; los metales básicos y los minerales industriales, 2%; y el carbón 1%. Estas regalías no son deducibles del impuesto a la renta, que en cambio ha sido reducido de 30 a 25% en el caso de la minería (en la fase de exploración de un proyecto minero se exonera de aranceles, IGV y demás a los bienes de capital).

En nuestro caso, como es sabido, se ha seleccionado una escala que, exceptuando las minas marginales, pagan 1, 2 o 3 por ciento sobre el valor de ventas, con lo que -se supone- se cubrirían las rentas ricardianas de explotación y diferenciales.

4. ¿Afectan la 'estabilidad tributaria' las regalías?

También se ha afirmado que el cobro de regalías no se condice con el D.L. No. 662, que otorga "un régimen de estabilidad jurídica a los inversionistas extranjeros mediante el reconocimiento de ciertas garantías que les aseguren la continuidad de las reglas establecidas". ¿Cuáles son esas garantías?

De acuerdo a la legislación vigente de "estabilidad jurídica", el Estado reconoce y garantiza, entre otros puntos bastante obvios, los siguientes:

a. la igualdad en el tratamiento a nacionales y extranjeros (la regalía no discrimina en este sentido, ya que los mineros peruanos también la tendrán que pagar), según el Art. 38 del D.L. 757. La única restricción existente para los extranjeros es que no pueden poseer minas dentro de los 50 kilómetros de las fronteras nacionales, a no ser que tengan un permiso especial, refrendado por D.S, lo que no parece ser muy difícil de conseguir.
b. estabilidad en los regímenes de contratación laboral, de promoción de exportaciones (admisión temporal, zonas francas y de tratamiento especial, etc.), de arrendamiento financiero a partir de ciertos montos, normas de impacto medioambiental o para la reducción de la contaminación y de la disponibilidad de divisas y de remesas; todas ellas, tal como están vigentes desde el momento de la suscripción del convenio de estabilidad jurídica y que tiene carácter de contrato-ley (que rige 10 años y es renovable; que, en el caso de concesiones, tienen una duración variable); y, el más importante de todos,
c. la estabilidad de los regímenes del Impuesto a la Renta, que no podría subirse a una tasa superior a la vigente (naturalmente, si se redujera este tributo del 30%, la estabilidad se desestabilizaría y la minera pagaría solo la nueva tasa).

De donde se tiene que ninguno de esos regímenes se vería afectado por la Ley de Regalías Mineras, siempre que se las conciba como "rentas" en el sentido antes descrito. En este contexto es interesante que la estabilidad no se aplica a los otros impuestos, tales como el general a las ventas, el selectivo al consumo, el extraordinario de solidaridad y ni siquiera el recientemente creado a las transacciones financieras. Obviamente la estabilidad tampoco se refiere, ni a los derechos, aranceles o tasas administrativas o a los precios y tarifas públicas, ni a las remuneraciones mínimas vitales. Además de la estabilidad tributaria, según el D.L. 757, las empresas extranjeras que firmaron este tipo de convenios también tienen estabilidad en el campo de los procedimientos administrativos (artículos 17 a 37) y en asuntos jurídicos (arts. 38 a 56). Con lo que cualquier nuevo impuesto o derecho o tarifa o cupo o arancel que se pueda sacar de la manga el gobierno no estaría incluido en la estabilidad tributaria, administrativa o jurídica mencionada.

De manera que el segundo punto que tendrían que atacar quienes se oponen a las regalías, es el hecho que por la "estabilidad tributaria" de que aún goza la mayoría de grandes empresas mineras no tendrán que pagar la regalía porque la renta ricardiana "en el fondo" también es un impuesto a la renta (y, más precisamente, a las ganancias)...tarea bastante más difícil de fundamentar, ya que es el único tributo sujeto a estabilidad jurídica. Según el Art. 12 del D.L. 662 y del art. 40 del D.L. 757, la estabilidad tributaria se aplica "exclusivamente en cuanto a los impuestos cuya materia imponible esté constituida por la renta de las empresas". (Dicho sea de paso, resulta de Ripley que denominemos impuesto a la "renta" a todo lo que no es propiamente Renta, sino que son tributos que se aplican básicamente a utilidades, salarios, sueldos, alquileres, ingreso de independientes, intereses pasivos y demás).

Si nos guiamos por la información contenida en el portal de Proinversión son aparentemente 182 empresas de los más diversos sectores, las que han firmado convenios de estabilidad tributaria (todos por diez años). De esos, al parecer, sólo veintidós corresponden al sector minero, cinco de los cuales ya caducaron (Quellaveco, Yanacocha, Shougang y Cerro Verde el año pasado y Cambior el actual), en noviembre se extingue el de BHP Tintaya, el próximo año otros cinco y durante el lustro siguiente los restantes.

5. ¿Son un sobrecosto las regalías?

Partamos nuevamente del hecho incontrovertible de que todo recurso natural que disponga de rentas ricardianas tiene que pagarle la retribución correspondiente al gobierno. Si éste no le cobrara la regalía correspondiente a la minería equivaldría a otorgarle un subsidio o exoneración a la empresa que lo explota, con lo que gozaría de una sobreganancia y su tasa de ganancia aumentaría más allá del promedio teórico de la "ganancia normal" de largo plazo la economía.

Aunque se cobren regalías, las ganancias seguirán siendo -enhorabuena- muy elevadas en la minería peruana como un todo. Pero, considerando las muy elevadas rentas ricardianas existentes en este sector de la economía peruana, resulta indispensable cobrarles la regalía para no discriminar en contra de otros sectores económicos, en la sana esperanza que a la larga se igualen las tasas normales de ganancia a nivel nacional.

Los que argumentan -sin argumento alguno- que la regalía es un impuesto invierten precisamente el asunto de fondo, puesto que desde esa perspectiva pueden afirmar -muy orondos- todo lo contrario: que la regalía es "discriminatoria" contra la minería, porque el "impuesto" no se le cobra a los demás sectores de la economía. En efecto, si la regalía fuera un impuesto así sería, pero ¡es una renta!

Y este hecho de no cobrarle regalías-renta a las empresas mineras es de armas tomar, porque evidentemente -para hablar en términos neoclásicos- lleva a una asignación ineficiente de los recursos. Porque, en efecto, lleva a condiciones en que los precios relativos están distorsionados a favor del sector minero, con lo que un monto mucho mayor que el socialmente requerido de inversiones fluye a esta actividad. Por lo que se refuerza el carácter primario-exportador de nuestra economía (que, por lo demás, parece inevitable con las políticas en curso y dadas nuestras ventajas comparativas estáticas), dificultando cada vez más la necesidad de crear encadenamientos hacia delante y hacia atrás, de la minería con los demás ramas de la economía (clusters). Con ello se procesa una "sobreproducción" de los minerales y se refuerza el potencial o el de por sí existente "crecimiento empobrecedor" (Bhagwati, 1958), que ya se ha detectado en Chile para el caso del cobre -del que se convirtió en primer productor mundial- durante los años noventa, tal como se reflejó en la tendencial caída de su precio en el mercado internacional (Caputo, 2004; Debrott, 2000).

También se ha argumentado que el boom exportador que estamos gozando y que será mucho más poderoso en los próximos lustros llevará a una "enfermedad holandesa" (Schuldt, 1994; Francke, 2004; Levin, 1960). Ya la estamos sufriendo y será algo mayor si no cobramos regalías; pero no nos parece que estas regalías afectarán significativamente este virus, que continuará reforzando -muy al margen de las maldecidas regalías- la desindustrialización y la menor competitividad de las ramas industriales y demás transables.

6. ¿Caerá la rentabilidad y perderemos competitividad?

Por concepto de estas regalías mineras, el Poder Ejecutivo calcula recaudar 70,6 millones de dólares este año, 74,8 el próximo, 85,7 en 2006 y 110,5 en 2007 (fuente: Correo, Lima, abril 30, 2004). Javier Diez Canseco (abril 2004) considera que, con una regalía del 3% sobre las exportaciones mineras de 6.000 millones de este año se obtendrían 180 millones de dólares o algo más de 600 millones de soles. Y nuestro risueño ministro de economía ha dicho que el monto oscilaría entre los 140 y 230 millones de soles (Kuczinsky, mayo 2004).

El "subsidio" mencionado que se otorga graciosa e inocentemente a la minería -como consecuencia del no cobro de las rentas ricardianas- efectivamente aumenta levemente la rentabilidad y competitividad de este sector respecto al resto de sectores económicos, tanto a nivel nacional, como en la economía mundial (en relación a los países que sí cobran regalías). Contrario sensu, las regalías reducirían levemente nuestra competitividad internacional, como lo ha señalado aventuradamente el Ministro de Energía: "de implantarse la regalía del 3%, la posición competitiva del Perú se vería reducida del puesto 14 al puesto 19, en el caso del desarrollo de una mina de cobre; y del puesto 10 al 15, en el de una mina de oro" (de: Minería & Petróleo.com). Lo curioso es que el ránking mencionado -antes de las regalías- es una evaluación subjetiva de los ejecutivos mineros en el mundo, tal como los recogió -por sétimo año- el Fraser Institute (www.fraserinstitute.ca/), de manera que no sé cómo puede haber estimado nuestra caída en cuatro o cinco puestos respecto a la encuesta publicada en enero de este año, afirmación que solo se podrá sostener, de ser el caso, cuando sean nuevamente entrevistados los ejecutivos mineros internacionales dentro de unos meses.

Yendo más a fondo en esta materia, resulta que a nivel mundial el Perú -según esa misma encuesta que recoge la opinión de 159 empresas mineras- ocupa el quinto lugar (de 53 "distritos mineros") en términos del índice de "atractivo para la inversión" (en el campo minero, se entiende), con 82 puntos (al igual que Brasil). Nos ganan Chile (92), Nevada (91), Australia Occidental (88) y Québec (85). Los países latinoamericanos que nos siguen son, bastante más atrás: México, décimo (71 puntos); Argentina, vigésimotercero (57); Venezuela, lugar 38 (43); y Bolivia en el lugar 44 (32). Sólo Ontario nos pisa los talones (81 puntos) y bastante más lejos en puntaje están Rusia (72), África del Sur (66), China (62), y Ghana (58), por nombrar solo algunos de los más relevantes. Pero lo más interesante es que ese índice es un ponderado de otros dos: el de potencial minero (con un peso de 60% en el índice total) y el de potencial de medidas de política (el 40% restante). En relación al potencial minero ocupamos el tercer lugar, junto con Chile (96 puntos), después de Rusia (100) y Australia Occidental (98). En cambio, en el índice de política, estamos en el vigésimo lugar (con solo 61 puntos).

De manera que resulta ridículo afirmar que la regalía minera evitará el ingreso de inversiones al sector. Porque, aparte de todos los cuyes que los opositores a las regalías se saquen del gorro y las amenazas de las transnacionales que dicen que ya no van a participar en Las Bambas (¿es eso "terrorismo económico"?), nuestras ventajas absolutas y comparativas están precisamente en la minería, que ciertamente casi no sentirá el impacto de las regalías. Menos aún, gracias al artículo sétimo de la Ley, que indica que la regalía (hasta el 2%) "es crédito contra el pago de regularización del Impuesto a la Renta del ejercicio correspondiente al pago de la regalía", con lo que el pago efectivo cae significativamente a 0,68, 1,36 y 2,04%, según el monto de ventas anuales: respectivamente, para las que son menores a 60 millones de dólares desde ahí hasta los 120', y de ahí para arriba (Campodónico, 2004a). Tampoco debe olvidarse que varias empresas no pagan impuesto a la renta mientras no hayan recuperado las inversiones realizadas en prospección, exploración y puesta en marcha del proyecto.

Sin duda la regalía le quitará algo de la competitividad que posee nuestra minería, pero dudo mucho que su "atractivo de inversión" nos haga caer de lugar; al revés: un par de buenas inversiones en puertos y demás infraestructura nos permitirían subir en la escalera, por no hablar de otras reformas institucionales elementales. Con lo que, como consecuencia de su cobro, las inversiones no se irán a otros países, lo que no le cortaría las alas a la recuperación acelerada del actual crecimiento económico (que se cree que solo depende de las inversiones) y al empleo (que casi no crea este sector, ni directamente ahora, ni indirectamente todavía), como lo han ido cantaleteando todos los críticos de las regalías en los últimos días. Lo repito: el Perú ocupa el tercer lugar en el mundo en términos de potencial minero.

Para colmo, encima de todo ello, hay críticos que han afirmado que las regalías serían "geopolíticamente irracionales", en que dicho sea de paso el chovinismo antichileno (al margen que saben bien que ahí se comenzarían a cobrar regalías mineras a partir de 2007) sale a relucir una vez más en el debate desde el lado de los patrioteros, que ahora son pateros de los mineros. Aunque a renglón seguido puedan afirmar -en cualquier otro contexto- que en este mundo "globalizado" no hay espacio para nacionalismos baratos.

7. ¿Aumentan la productividad las regalías?

Evidentemente, desde un punto de vista puramente estático, las regalías ricardianas reducen la "rentabilidad" de la minería. Pero, no sé porqué razones ahora se olvida que los mineros son empresarios muy dinámicos e innovadores, por lo que -gracias a las regalías- no solo pagarán lo que deben, sino que se apurarán en aumentar su productividad (aumentando la renta de eficiencia, bajando costos), gracias a la moderna tecnología de que disponen en el mercado mundial. Además, en el mejor de los casos, ejercerán una sana presión sobre el Estado para que lleve a cabo ciertas reformas para aumentar la competitividad sistémica de nuestra economía. Qué bueno fuera que la alienten a través de la innovación, la investigación tecnológica, la capacitación laboral, la configuración de clusters y de alianzas estratégicas, el aumento del valor retenido en la economía, la búsqueda de nuevos mercados, la diversificación de las exportaciones, la mayor transformación de nuestras materias primas en el país y similares. A ese respecto puede aprenderse mucho de países que, basados en sus abundantes recursos naturales, lograron remontar el "subdesarrollo" en el pasado (Canadá, Suecia, Australia). Aunque tampoco puede descartarse que, en el peor de los casos, intenten congelar salarios, exijan una aún mayor "flexibilidad laboral" o realicen especulaciones a fin de forzar una devaluación del tipo de cambio, lo que sólo incrementaría nuestra competitividad espuria y por un muy corto lapso.

Pero, el mismo hecho de cobrar regalías, a la larga tenderá a incrementarse la productividad del sector minero por la forma como se acotarán, siempre que los empresarios respondan -como es de esperarse- a los "incentivos del mercado". Veamos un ejemplo que ilustrará este detalle, para demostrar -especialmente para las empresas con márgenes de ganancia menores- porqué se verán obligados y tenderán a bajar tendencialmente los costos variables. Supongamos que dos empresas mineras vendan su producción por el mismo valor (100 millones de dólares), pero que su margen de ganancia u operativo sea del 10% (10 millones) en un caso (empresa A) y del 50% (50') en el otro (empresa B). Sin regalías, sólo pagarán el impuesto vigente (30%), lo que significa un desembolso de 3 millones en el primer caso y de 15' en el segundo. Si ambas están sujetas a la misma regalía, digamos del 1% sobre las ventas, ambas pagarán el mismo monto (1), con lo que la tasa impositiva aumentará al 40% en la primera empresa (que paga 4') y a 32% en la empresa B (cancela 16). Sin duda, en esas condiciones la empresa menos rentable tendrá más incentivos por bajar costos que la segunda.

Y, si la regalía es de 3% para esas mismas empresas, la A pagará una tasa impositiva total de 60% (los 3' por renta y otros 3 por regalías) y la B de 36%, a pesar de pagar el triple en términos monetarios absolutos (15' por renta y 3 por regalía). Como lo que le interesa a la empresa es la tasa de ganancia, cuanto mayor sea el margen operativo más baja resulta la regalía en términos relativos; así como al revés. Con lo que todas las empresas buscarán compensar ese "sobrecosto" con mejoras en la productividad. Queda claro, en todo caso, que las empresas menos eficientes (y las de menores ventas) serían las más perjudicadas en el corto plazo. Las empresas que ya están instaladas buscarán bajar costos y las que vendrán buscarán vetas más ricas. En ambos casos, la productividad y competitividad de la actividad mejoraría.

Por lo demás, por eso de que el "cambio permanente de las reglas de juego" asusta a los potenciales inversionistas (tanto en el sector minero, como en los demás por contagio), no parece haberse confirmado últimamente a juzgar por el relativamente bajo "riesgo país" y por el hecho de que varias casas de inversión han subido nuestro "rating", aunque nos falte aún un paso gigante -en que ciertamente las regalías no son un obstáculo infranqueable- para llegar al tan añorado "grado de inversión".

Asimismo, todos sabemos que la competitividad viene dada por muchos otros factores, de bastante mayor impacto que esa casi miserable regalía: comenzando con los salarios, las tasas de interés y el tipo de cambio, sin olvidar las exoneraciones; pasando por la calificación de la fuerza de trabajo y el desarrollo de las fuentes de energía y de la infraestructura; siguiendo con las políticas monetarias y fiscales; hasta llegar a la celeridad y transparencia del poder judicial, los niveles de corrupción y la eficiencia de la burocracia; entre otros muchos otros factores económicos, institucionales y sociales en los que sí deberían insistir los mineros para aumentar nuestra "competitividad internacional", así como los demás empresarios e incluso los que apenas somos ciudadanos del montón.

¿Qué la regalía espantará al capital extranjero? Confirmando lo antedicho, dejemos hablar a un experto en la materia, para quien lo esencial para atraer nuevas inversiones mineras "resulta la estabilidad política y económica, la calidad de los recursos mineros, la escala de operación y su ubicación geográfica y estratégica, así como la infraestructura con que cuenta el país", en palabras de Juan Aste (1997: p. 49).

En síntesis: dejar de cobrar regalías mineras equivale a otorgarle un subsidio o exoneración al sector minero en perjuicio de los demás sectores económicos, con lo que se procesa una asignación aún más distorsionada de los recursos en el país, fortaleciendo la modalidad de acumulación primario-exportadora que nos caracteriza, expoliadora, exo-dependiente, regresivamente redistributiva, de pequeño mercado interno y desintegrada internamente. Sin embargo, no porque se cobren regalías se podrá revertir ese esquema de "desarrollo", tema que nos reservamos para tratarlo en otra oportunidad; así como el bastante más interesante y no menos controvertido referido a los usos que se le pretende dar a las regalías recaudadas.

Lima, junio 11, 2004.

Bibliografía

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Nota: La legislación peruana relativa a este tema puede ubicarse en la página web de Proinversión, donde se pueden consultar:
a. Una síntesis del marco jurídico general respecto a la inversión extranjera (www.proinversion.gob.pe/pqinvertir/marcolegal/cont_1.htm);
b. Los Decretos Legislativos referidos a la estabilidad: título II del D.L. No. 662 (Marco legal que establece "las reglas claras y las seguridades necesarias para el desarrollo de inversiones extranjeras", agosto 29, 1991) y el D.L. 757 (que es la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, de noviembre 8, 1991);
c. Los decretos supremos o Reglamentos correspondientes (y sus ampliaciones y modificaciones) a los Regímenes de Estabilidad Jurídica: D.S. 162-92-EF, D.S. 136-97-EF, etc.; y
d. Las resoluciones del Directorio de CONITE.

Los Convenios de Estabilidad Jurídica pueden encontrarse en:
http://www.proinversion.gob.pe/transparencia/docs/convenios_pdf/convenios.htm


Fuente: Actualidad Económica del Perú, julio del 2004. Reproducido en La Insignia.